Payrollwerknemers in de openbare dienst

De afgelopen weken stond “payrolling” bij de overheid in de schijnwerpers. Eind mei liet minister Blok weten dat de sector Rijk volgend jaar definitief afscheid neemt van de payrollwerknemer, om zodoende het goede voorbeeld te geven en te handelen in “de geest” van de Wet werk en zekerheid. Kort hierop verscheen het bericht dat gemeenten er nog flink op los “payrollen”. De payrollwerknemer werd hierin afgeschilderd als een goedkoop alternatief voor de vaste kracht. In een reactie liet de VNG weten dat gemeenten nu eenmaal behoefte hebben aan een flexibele schil. “Flexibele arbeidsrelaties kunnen een passend middel zijn om te kunnen inspelen op fluctuaties in het werkaanbod en veranderende omstandigheden”, aldus de VNG. Payrolling bij de overheid is echter niet alleen bezwaarlijk vanwege de precaire positie van de payrollwerknemer, maar ook vanwege de gewenste betrouwbaarheid van de overhead.

In de praktijk neemt payrolling verschillende verschijningsvormen aan. Kenmerkend is de driehoeksverhouding tussen het payrollbedrijf, de werknemer en de opdrachtgever, bijvoorbeeld een gemeente. De werknemer treedt (op papier) in dienst bij het payrollbedrijf, dat zaken als de loonadministratie en belastingafdracht regelt. De feitelijke arbeid wordt (veelal exclusief en langdurig) verricht bij de inlener, die de werknemer zelf selecteert, nog voordat deze in dienst treedt bij het payrollbedrijf. Een wettelijke grondslag voor de payrollconstructie ontbreekt. In de rechtspraak en literatuur lopen de meningen uiteen over hoe de verhouding tussen de payrollwerknemer en het payrollbedrijf gekwalificeerd moet worden: een arbeidsovereenkomst of een uitzendovereenkomst. Of is de payrollwerknemer – vanwege een te beperkte werkgeversrol van het payrollbedrijf – toch gewoon in dienst van de opdrachtgever? Meermalen heeft de kantonrechter deze vraag bevestigend beantwoord; het Agentschap NL en de gemeente Enschede kunnen hierover meepraten.

Voor de opdrachtgever kan een payrollconstructie aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld omdat de personeels- en loonadministratie uit handen wordt genomen en het leidt tot meer flexibiliteit en minder financiële risico’s bij ziekte en ontslag. Voor de overheid is payrolling extra interessant vanwege het eigenrisicodragerschap voor de WW-uitkeringen van gewezen ambtenaren (art. 79 WW). Voor de werknemer kan de payrollconstructie nadelig zijn, tot voor kort vooral vanwege de verminderde ontslagbescherming – en dus minder baanzekerheid. Met de Wet werk en zekerheid, die op 1 januari deels in werking is getreden, is gepoogd de balans tussen de bescherming van flexibele en vaste contracten te herstellen. In dit verband heeft de regering opgemerkt dat voorkomen moet worden dat “driehoeksrelaties”, zoals uitzendarbeid en payrolling, oneigenlijk worden gebruikt. Een eerste stap richting meer transparantie is de recente wijziging van het Ontslagbesluit (na 1 juli opgenomen in de Ontslagregeling). Hiermee is de ontslagbescherming van payrollwerknemers gelijkgetrokken met die van de “eigen” werknemers van de opdrachtgever. Desondanks kan de payrollwerknemer nog steeds een achtergestelde positie hebben, bijvoorbeeld omdat hij geen aanspraak heeft op bepaalde (cao-)voorzieningen, zoals een van-werk-naar-werk-traject en bovenwettelijke werkloosheidsaanspraken. Voor minister Asscher aanleiding om een wet aan te kondigen om ook deze laatste verschillen weg te nemen.

De vraag is echter of de overheid bij de behartiging van het openbaar belang überhaupt wel payrollwerknemers en andere niet-ambtenaren, zoals uitzendkrachten, zou moeten inzetten. Deze krachten zijn immers geen “ambtenaar” in de zin van de Ambtenarenwet. En juist in deze wet is de kern van het goed ambtenaarschap neergelegd, zoals voortvloeiend uit het bijzondere karakter van de openbare dienst. Hierbij valt te denken aan het bekend maken van nevenwerkzaamheden, de verplichte eed of belofte, de beperking op grondrechten en het voeren van een integriteitsbeleid. Een aantal van deze maatregelen is in 2006 opgenomen in Ambtenarenwet. Destijds achtte de wetgever het van belang om ambtenaren bewust te maken van de aan hun vak verbonden eisen. Dit moest een impuls geven aan “het streven naar een kwalitatief hoogwaardige en betrouwbare overheid”. Ook in het wetsvoorstel “Wet normalisering rechtspositie” is het uitgangspunt dat de ambtelijke kernwaarden uitstijgen boven het cao-overleg en een wettelijke grondslag behoeven. Van volledige gelijktrekking van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers in de marktsector is dan ook geen sprake.

Hoe valt deze bijzondere positie van ambtenaren te verdedigen als de overheid via een achterdeur werknemers binnenhaalt, die niet vallen onder de Ambtenarenwet? Dat de sectorwerkgevers behoefte hebben aan een flexibele schil, is begrijpelijk. De rechtspositiereglementen bieden echter ook de mogelijkheid om een ambtenaar tijdelijk aan te stellen, of – ingeval van de CAR/UWO – zelfs een arbeidsovereenkomst te sluiten met oproepkrachten. In dit verband kan nog worden gewezen op art. 125h AW: “Het bevoegd gezag mag geen onderscheid maken tussen ambtenaren in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijk karakter van de aanstelling, tenzij een dergelijk onderscheid objectief gerechtvaardigd is.” Indien de overheid als wetgever vol wil houden dat de ambtenaar een bijzondere werknemer is, dan dient de overheid als werkgever bovenal te handelen in “de geest” van de Ambtenarenwet. Dit betekent dat de overheid voor tijdelijke werkzaamheden uiterst terughoudend moet zijn met het inschakelen van niet-ambtenaren, hoe aantrekkelijk dit ook moge lijken.

Nataschja Hummel

Mr. N. (Nataschja) Hummel is als docent/onderzoeker sociaal recht verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam en doet promotieonderzoek naar normalisering van de militaire rechtspositie. Kort gezegd staat hierbij de vraag centraal in hoeverre de publiekrechtelijke aanstelling van militairen vervangen kan worden door een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.

1 reactie

  1. Paul Kemperman schreef:

    Een probleem is inderdaad dat gemeenten eigenrisicodrager zijn voor de WW. Dit betekent dat gemeenten niet alleen de wettelijke WW-uitkering maar ook de in de CAR/UWO (de gemeentelijke CAO) opgenomen bovenwettelijke en nawettelijke WW-uitkering (het vroegere wachtgeld) van ontslagen ambtenaren uit eigen zak moeten betalen.

    Als onfatsoenlijke gemeentebesturen om welke reden dan ook van bepaalde ambtenaren af willen dan dumpen ze zo’n ambtenaar op “vrijwillige basis” tijdelijk bij een payrollbedrijf (POSG Services is zo’n payrollbedrijf die voor gemeenten werkt). Er blijft dan niet veel meer over van de ambtelijke rechtspositie van een gemeente-ambtenaar die zo wordt weggepest. Zie de gang van zaken bij de gemeente Zevenaar, Nederweert enzovoort. Zo komen minder fatsoenlijke gemeentebesturen goedkoop van hun boventallige medewerkers af en zadelen ze het bedrijfsleven op met de WW-uitkering voor gewezen ambtenaren.

    https://wijdoendatzo.wordpress.com/2013/02/04/bedrijfsleven-draait-op-voor-ww-uitkering-ontslagen-ambtenaren-gemeente-zevenaar/

Geef een reactie

%d bloggers liken dit: