De politie voert actie: mag dat?

Het cao-conflict in de sector Politie sleept zich voort. Na jarenlange nullijn – en dus ook geen inflatiecorrectie – is het volgens de politiebonden de hoogste tijd voor een aanzienlijke loonsverhoging: 3,3 procent met een minimum van 100 euro. Daarnaast willen zij (onder meer) een betere toeslag voor onregelmatige diensten en een eenmalig bonus als blijk van waardering voor de inzet van het personeel tijdens de vorming van de Nationale Politie. Vooralsnog toont het kabinet geen bereidheid hier extra geld voor beschikbaar te stellen. Om hun wensen kracht bij te zetten, voeren politieagenten nu al zo’n twee maanden actie. Ging het aanvankelijk nog om publieksvriendelijke acties, inmiddels zijn de acties verhard. Een breed scala aan actiemiddelen is de revue gepasseerd: het uitschrijven van minder boetes, steeds terugkerende ‘sirene-acties’, ‘langzaamaanacties’ op de snelwegen, een cao-protestmanifestatie in Den Haag, een protestleus bij de marathon van Rotterdam, een (mislukte) parachuteactie en een staking tijdens de competitiewedstrijd tussen Feyenoord en Vitesse. Komende week worden aan deze lijst een ‘blauwe omsingeling’ van het Binnenhof en een langdurig lawaaiprotest – om de politiek wakker te schudden – aan toegevoegd. Dat de politieagenten deelnemen aan collectieve acties is op zich begrijpelijk. Maar mogen zij dat eigenlijk wel?

Recht op collectieve actie

In Nederland is het recht op collectieve actie niet wettelijk geregeld. Enige uitzondering is art. 12i van de Militaire Ambtenarenwet 1931. Net als werknemers in de marktsector ontlenen ambtenaren – ook politieagenten – dit recht, met inbegrip van het stakingsrecht, aan internationale verdragen, met name artikel 6, vierde lid, van het Europees Sociaal Handvest. Aanvankelijk was bij deze bepaling nog een voorbehoud gemaakt voor het overheidspersoneel; vanaf 1996 geldt dit alleen nog voor het Defensiepersoneel. In het verleden was de opvatting dat een stakingsrecht voor ambtenaren niet te verenigen is met de taak van de overheid om – continu – het algemeen belang te dienen. Ook werd wel geopperd dat een staking van ambtenaren het gezag in de samenleving aan kon tasten, zeker wanneer degenen die dit gezag uitoefenen zich tegen de Staat keren. Inmiddels is deze gedachte verlaten en geldt alleen voor militairen nog een stakingsverbod. Wel kan een aangekondigde actie door de rechter worden beperkt of verboden. De rechter toetst daarbij aan de geldende spelregels en op proportionaliteit. De spelregeltoets houdt in dat een collectieve actie alleen mag worden ingezet als uiterst redmiddel en tijdig moet worden aangezegd. Dit laatste is ter voorkoming van onnodige bedrijfsschade en ter bescherming van de belangen van derden. De redelijkheidstoets houdt in dat de rechter de actie kan verbieden of beperken indien er (kort gezegd) kennelijke onevenredigheid bestaat tussen het doel van de actie en de gevolgen voor derden.

Bijzondere positie van de politie

Bij de rechterlijke toetsing maakt het geen verschil of het gaat om burgers of (politie)ambtenaren. Wel lopen politieagenten eerder tegen een beperking op de uitoefening van het recht op collectieve actie aan. Hun kerntaak is immers om als orgaan van de Staat de openbare orde te handhaven ter uitvoering van het geweldsmonopolie van de Staat. Hierbij gaat het om de nationale veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Deze bijzondere taak verschilt van de verplichtingen van een gewone werknemer, maar ook van andere ambtenaren. Juist dit verschil maakt het lastig, zo niet onmogelijk, om de markconformiteit van de salarissen van politieagenten vast te stellen. Wat betreft de uitoefening van het recht op collectieve actie kan dit verschil bijzondere regelingen rechtvaardigen. Onlangs nog wees het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op de eis van continuïteit in de dienstverlening en het gewapende karakter van de politie. Hierin zag het aanleiding om te oordelen dat een wettelijk stakingsverbod voor de zelfstandige Baskische politie niet in strijd is met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Essentiële dienst

Bij de beoordeling van de vraag of een collectieve actie kan worden beperkt is een belangrijke rol weggelegd voor de term ‘essentiële dienst’. De Hoge Raad heeft dit in het VSN-arrest omschreven als ‘diensten, waarvan verstoring het bestaan of het welzijn van (een deel van) de bevolking in gevaar brengt’. Tegelijkertijd liet de Hoge Raad in het midden of een scherpe scheiding is aan te brengen tussen ‘essentiële’ en ‘niet-essentiële’ diensten. Wel geldt dat, naar mate een dienst essentiëler is, eerder plaats zal zijn voor beperkingen. Het ECSR, toezichthoudende orgaan van het ESH, brengt essentiële diensten vooral in verband met de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid en de volksgezondheid (zie artikel G ESH). Als voorbeelden van essentiële diensten wordt wel verwezen naar politie en brandweer. Dit betekent niet automatisch dat ruimte is voor een absoluut stakingsverbod voor de politie. Het ECSR is hier terughoudender in dan het EHRM. In 2012 nog heeft het ECSR het absolute stakingsverbod voor de Ierse politie onderuit gehaald. Beperkingen ten aanzien van de vorm en procedure mogen, zeker waar het gaat om politie, militairen, rechters en topambtenaren, maar voor een absoluut verbod moeten dwingende redenen worden aangedragen. Een van de beperkingen waaraan kan worden gedacht is het stellen van de voorwaarde dat wordt voorzien in een minimumdienstverlening.

Politiestakingen

In de eerste plaats moet dus worden gekeken naar de dienst die door de politie wordt geleverd. De beveiliging van ambassades en gebouwen van internationale organisaties wordt bijvoorbeeld gezien als essentiële dienst. In 2009 werd een aangekondigde staking van deze dienst door de rechter verboden, dit ter bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid. Ook in het huidige cao-conflict liepen de politiebonden hier tegenaan. Zij hadden politieagenten opgeroepen om tijdens Global Conference on Cyberspace 2015 op 16 april tweemaal een uur een vakbondsbijeenkomst bij te wonen – en dus hun diensten te staken. De Dienst Bewaken en Beveiligen was uitgezonderd van de actie om de veiligheid van de conferentiedeelnemers te kunnen garanderen. Niettemin betoogde de Staat met succes dat er andere essentiële taken waren, gericht op de veiligheid rond de cybertop, waardoor de rechter de actie verbood. Het begeleiden van een voetbalwedstrijd wordt in de jurisprudentie op zichzelf niet aangemerkt als essentiële dienstverlening. Een voorgenomen staking tijdens een voetbalwedstrijd wordt door de rechter soms verboden; soms toegestaan. De financiële en sportieve belangen van de betrokken voetbalclubs zijn hier niet doorslaggevend. Het recht op collectieve actie ter bescherming van de eigen professionele belangen is immers een sociaal grondrecht en weegt daarom zwaar. De rechter kijkt vooral naar de veiligheidsgaranties ter waarborging van de openbare orde en veiligheid. Hierbij gaat het om de getroffen maatregelen om op te treden tegen eventuele ongeregeldheden met supporters. In 2012 werd een aangekondigde actie tijdens de wedstrijd SC Cambuur – FC Zwolle als onrechtmatig beschouwd, omdat de risicoanalyse uitwees dat de openbare orde in gevaar zou komen, zowel in het geval dat de wedstrijd door zou gaan, als in het geval waarin deze zou worden afgelast.

Andere collectieve acties

Omdat politieagenten zeer beperkt zijn in de uitoefening van het recht te staken, nemen zij hun toevlucht tot andere vormen van collectieve actie. Net als gewone burgers hebben politieagenten het recht op vrijheid van betoging, zoals een cao-protestmanifestatie. Anders wordt het wanneer deze vervlochten raakt met de politiek. Hiervan was in 2005 bijvoorbeeld sprake in Slowakije, toen protesterende politieagenten spontaan riepen dat de regering moest aftreden. Het EHRM hecht veel waarde aan de loyaliteitsplicht en een terughoudende opstelling van politieagenten. Bij andere actievormen wordt wel gebruikt gemaakt van de handhavende taken, zoals de verklaring om lichte vergrijpen niet meer te beboeten. In 1985 bestempelde het Hof Amsterdam een dergelijke actie als onrechtmatig: ‘Een dergelijke actie moet haast noodwendig ten gevolge hebben dat sommige personen zullen proberen van dit gebrek aan toezicht misbruik te maken en/of gewelddadigheden te veroorzaken, waarbij al heel snel grondrechten en/of recht op bescherming van lijf en gezondheid in ernstige mate zullen worden aangetast.’ Verschil is wel dat de politiebonden toen ook hadden aangekondigd geen bijstand te leveren indien dit noodzakelijk zou zijn in verband met handhaving van de openbare orde. Bovendien was het recht op collectieve actie voor politieagenten destijds nog niet erkend. Een soepelere houding van de rechter blijkt uit een uitspraak uit 2012, over een actie waarbij politieagenten langzamer zouden gaan rijden op de toegangswegen tot een aantal grote steden. Van belang was dat het onderscheid tussen actievoerende agenten en politiemensen die hun werk doen voor de burger voldoende duidelijk werd gemaakt, onder meer door gebruik van spandoeken. Dat in strijd werd gehandeld met de Wegenverkeerswet en hierdoor de openbare orde gevaar liep, betekende volgens de rechter niet (automatisch) dat de acties onrechtmatig waren: juist de politie kan de openbare orde en veiligheid inschatten en waarborgen. Tevens speelde een rol dat het publiek via de media over de actie was geïnformeerd en dat was toegezegd de acties onmiddellijk af te breken indien dit noodzakelijk was. De in de uitspraak genoemde gezichtspunten kunnen ook worden toegepast op de huidige sireneacties en langzaamacties, die op zichzelf dus niet onrechtmatig hoeven te zijn.

Afsluiting

Bij het uitoefenen van het recht op collectieve actie moet de politie steeds rekening houden met haar bijzondere taak om de openbare orde te handhaven en de veiligheid van de burgers te waarborgen. De afgelopen maanden hebben de politiebonden hun creativiteit getoond. Er zijn niet veel situaties voorstelbaar waarin de politie hun diensten volledig kunnen onderbreken. Vooralsnog is alleen een staking tijdens voetbalwedstrijden toelaatbaar geacht door de rechter, afhankelijk van het risico hiervan voor de openbare orde. Dat politieagenten dus juist voetbalwedstrijden uitkiezen om hun cao-wensen kracht bij te zetten, is dus niet zo vreemd, hoe frustrerend dit ook moge zijn voor de voetbalclubs en hun supporters. Van een daadwerkelijk evenwicht tussen politieagenten en hun werkgever, de minister van Veiligheid en Justitie, is vanwege de verdergaande beperking in het recht op collectieve actie echter geen sprake. Dit zou wat mij betreft zeker een rol mogen spelen in de opstelling van de minister in de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden.

Mr. N. (Nataschja) Hummel is als docent/onderzoeker sociaal recht verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam en doet promotieonderzoek naar normalisering van de militaire rechtspositie. Kort gezegd staat hierbij de vraag centraal in hoeverre de publiekrechtelijke aanstelling van militairen vervangen kan worden door een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.

 

Nataschja Hummel

Mr. N. (Nataschja) Hummel is als docent/onderzoeker sociaal recht verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam en doet promotieonderzoek naar normalisering van de militaire rechtspositie. Kort gezegd staat hierbij de vraag centraal in hoeverre de publiekrechtelijke aanstelling van militairen vervangen kan worden door een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.

1 reactie

  1. Kwik en Flupke schreef:

    Politie is goed, maar nee hoor niet eigenwijs die lui in de 1e en 2e kamer van Paars (Rutte). Zet hier de juiste personen neer en het klopt. Hooguit een beetje heel erg arrogant, psychotisch, narcistisch, sadistisch (ach werkeloze meer of minder), irritant, gevoelloos, harteloos, respectloos, kwetsend tot het bot toe, gemeen, hatelijk, financieel uitkledend, dom makend (ook niet slim he), niet carrière gunnend, liegend, bedriegend, opzettelijk mensen in de shit laten lopen, crimineel (ja echt waar), (financieel) beperkend, oh ze kunnen ook niet omgaan met geld en besturen kunnen ze ook niet (willen ze allemaal wel). Oh, en nog iets dat ICT project bij de overheid was dat ook niet mislukt laatst zoveel miljard of zo?

Geef een reactie

%d bloggers liken dit: